§культура и искусство; СМИ - 6,8% (2/3 - за счет Субъектов Федерации и местных бюджетов). Федеральный бюджет предоставляет средства в основном на СМИ - телевидение, радио, некоторые центральные печатные издания; местные бюджеты - ДК, клубы, библиотеки (городские);
§здравоохранение и физическая культура - 6,8% (85% - расходы БСС РФ). Хотя и есть Система медицинского страхования, но из бюджета все равно выделяются большие средства, так как у насбюджетно-страховая медицина. Также финансируются исследовательские центры, РАМН, СЭС (Федеральный бюджет), иногда скорая помощь;
§социальная политика -5,1%, из них 2/3 за счет бюджета Субъектов Федерации- расходы на социальное обеспечение, предоставление помощи, пособий, компенсаций различным слоям населения (помимо внебюджетной системы); пособия беженцам; программа «Дети России», социальная помощь матерям, детским домам, предоставление социальных пенсий (деньги для ПФ из Федерального бюджета); доплаты к пенсиям госслужащих.
§обслуживание государственного долга –к сожалению, растет в % отношении из года в год и составляет 8,6% - все 100% финансируются из Федерального бюджета (хочется отметить, что существует такой показатель – отношение процентов по государственному долгу к годовому приросту ВНП в процентах, существует определенный рубеж, за которым страна просто не в состоянии выплатить внешний долг, т.е. попадает в постоянную всевозрастающую зависимость от кредитующих институтов (МВФ и т.п.), в таком состоянии находится большинство т.н.развивающихсястран (которые так и останутся развивающимися);
§пополнение государственных запасов и резервов - закупка золота -1,3% - вся сумма из Федерального бюджета;
§прочие расходы - 14,9% (половина – БСС РФ). 70% - финансовая помощь Субъектам Федерации и нижестоящим бюджетам, Фонд трансфертов; объекты социально-культурной сферы, переданные на баланс (местные бюджеты); резервный фонд (Президента, Правительства), государственная поддержка Крайнего Севера.
§Есть еще расходы целевых бюджетных фондов - 3,4% (образовавшиеся в результате консолидации части внебюджетных фондов - дорожный фонд, фонд экономического стимулирования).
(см. Диаг.1)
|
1
|
Государственное управление |
|
2
|
Международная деятельность |
|
3
|
Национальная оборона |
|
4
|
Расходы на правоохранительные органы |
|
5
|
Федеральная судебная система |
|
6
|
Фундаментальные исследования и содействие НТП |
|
7
|
Финансирование пром-ти, энергетики, строительства |
|
8
|
Финансирование сельского хозяйства |
|
9
|
Охрана окружающей среды |
|
10
|
Финансирование транспорта, связи, информатики |
|
11
|
ЖКХ |
|
12
|
Финансирование рыночной инфраструктуры |
|
13
|
Предупреждение и ликвидация стихийных бедствий и ЧС |
|
14
|
Расходы на образование |
|
15
|
Культура и искусство,СМИ |
|
16
|
Здравоохранение и физическая культура |
|
17
|
Социальная политика |
|
18
|
Обслуживание государственного долга |
|
19
|
Пополнение государственных запасов и резервов |
|
20
|
Прочие расходы |
*- расходы БСС РФ, |\\\\\| - расходы Федерального бюджета
Из диаграммы становится видно, что бюджеты Субъектов Федерации несут более 48% расходов Государственной бюджетной системы. Основными статьями расходов являются обеспечение ЖКХ, государственное управление, дотирование сельского хозяйства и расходы на образование– вместе они составляют – 22,4% от всех расходов ГБС РФ. Кроме того, хотелось бы отметить явно положительный момент: увеличилась доля расходов на культуру, искусство, СМИ и здравоохранение, физическую культуру финансируемых за счет БСС РФ. Явный плюс, что средства будут распределятся более целенаправленно и равномерно.
Однако планомерное выполнение своей роли БСС РФ может осуществлять лишь при хорошо скоординированном взаимодействии с бюджетами других уровней. И здесь как никогда важным становится процесс межбюджетного регулирования.
2. Взаимодействие БСС РФ с Федеральным и
местными бюджетами.
Межбюджетное регулирование - это предоставление финансовой помощи одним бюджетом другому в различных формах…9
Такое регулирование выступает какформа взаимодействияБСС РФ с государственным и местными бюджетами. Можно выделить несколько основных актуальных форм:
§Дотации.
§Субвенции.
§Бюджетные ссуды.
§Отчисления от регулирующих налогов и доходов.
§Трансферты.
Рассмотрим подробнее каждую из них.
Дотации - самая простая форма: для сбалансирования из Федерального бюджета предоставляется бюджетам Субъектов Федерации и местным сумма (абсолютная) средств. Вообще, эта форма самая несовершенная, так как располагает к иждивению.
Субвенции - целевая дотация бюджету для финансирования определенных мероприятий (Большое практическое применение получила в США и Великобритании). Это более прогрессивная форма, которая, в принципе, может предоставляться на долевых началах.
Бюджетные ссуды – это предоставление средств на возвратной основе под небольшой процент. Более развито на уровне ГБС – БСС РФ, нежели на уровне БСС РФ - местные бюджеты.
Отчисления от регулирующих налогов и доходов - наиболее распространенная до последнего времени форма. Механизм ее реализации заключается в следующем: с налогов, поступающих в вышестоящий бюджет, устанавливается определенный процент отчислений в соответствующий территориальный бюджет. Этот способ должен был стимулировать изыскание дополнительных средств для роста сбора налогов, однако на практике региональные бюджеты стремились повысить ставку отчисляемого процента, а не искать средства, вследствие того, что процент отчислений устанавливается в большей мере виртуально, свой для каждого региона.
Трансферты – это достаточно новый для нашей страны механизм – т.н. бюджетный федерализм, заимствованный у Германии. В этом случае распределение средств производится при помощи трансфертов (трансферт, трансфер – банковские операции по переводу иностранной или национальной валюты как внутри страны, так и за ее пределы). Финансовая помощь предоставляется за счет специально создаваемого фонда финансовой поддержки регионов (внутри его - фонд для особо нуждающихся) - в эти фонды направляется примерно 15% всех собираемых налогов и сборов, кроме таможенных пошлин.
Характеризуя сумму поступающих в регионы налогов, это 25% НДС, региональный налог на прибыль - до 22%, весь подоходный налог с населения, 50% акцизов на алкогольную продукцию; 100% остальных акцизов, кроме акцизов на нефть, газ, бензин; часть платежей за природные ресурсы; транспортный налог; а также региональные и местные налоги (налог на имущество, лесной налог).
Механизм трансферта происходит следующим образом: налоговый потенциал (берется он за базовый предыдущий год) - его сравнивают со средним налоговым потенциалом налогов в России, и выделяются трансферты, если этот показатель ниже среднего по России. Размер трансфертов определяется пропорционально этой разнице. Если полученного трансферта не хватает, то регион имеет право на дополнительный трансферт.
Естественно, трансферты не отменяют остального регулирования (например, Москва как Субъект Федерации имеет высокий налоговый потенциал, но, тем не менее, получает субвенции).
Большое значение в БСС РФ имеет бесперебойное поступление средств из регионов (оставляют часть средств у себя).
Однако при нарушении отдельными Субъектами Федерации правил уплаты налогов и сборов в бюджет предусмотрены следующие санкции:
§приостановление финансирования из федерального бюджета программ и мероприятий, осуществляемых на территории региона (в т.ч. трансферты, субвенции);
§приостановление поставки продукции из централизованных государственных ресурсов;
§прекращение выдачи лицензий на экспорт предприятиям данного региона.
Таким образом, можно увидеть, что государство пристально следит за действием БСС РФ и осуществляет с ней прямое взаимодействие. Сегодня во время кризиса экономики обеспечение четких взаимоотношений бюджетов всех уровней является не прихотью Правительства, а жестким требованием времени. Улучшение взаимодействия, соотношения расходов и доходов ГБС РФ являются необходимыми условиями прогресса отечественной экономики, ее гармоничной интеграции в мировой политический процесс.
Глава III. Направления реструктуризации расходов
1. Направления реструктуризации расходов.
Расходы бюджетной системы в настоящее время не покрываются доходами, отсюда важнейшее направлении политики в области расходов - их всемерное сокращение и рационализация, выработка новых форм бюджетного финансирования, обеспечивающих эффективное использование средств и повышение действенности контроля за использованием бюджетных средств.
В качестве мероприятий для повышения эффективности БСС РФ можно предложить всемерное расширение предоставления средств на возвратной основе. Безвозвратное финансирование негосударственных организаций с 1997 года осуществляется на строительство, реконструкцию только при условии получения государством дополнительного пакета акций или доли в уставном капитале предприятия.
На возвратной основе предоставляются средства в рамках финансового лизинга; при сезонном кредитовании сельскохозяйственных предприятий (закупка семян, удобрений); инвестиционные программы конверсии ВПК; расходы по финансовому оздоровлению убыточных производств; финансирование расходов по высокоэффективным коммерческим инвестиционным проектам.
Обычно бюджетные ссуды на эти цели предоставляются под уплату процентов в размере половины учетной ставки ЦБ.
Очень серьезная проблема бюджета (всех уровней) - то, что громоздкий. Однако при наличии дефицита госбюджета, государство старается с наибольшей отдачей вложить средства (в особенности, идущие на инвестиции), посредством увеличения взаимодействия с БСС РФ. Реально на инвестиции идет около 25 трлн. руб., в то время как они являются важнейшим условием подъема нашей экономики. Отсюда вытекает традиционная экономическая задача - как получить максимальный эффект в условиях конкретного ограничения, стимулировать частные инвестиции.
Один из новых организованных инструментов - финансирование высокоэффективных технических проектов:
§Выбираются высокоэффективные проекты на конкурентной основе, причем любое предприятие может выставить свой проект.
§Выдается кредит сроком на 2 года на долевых началах с условием, что сам инвестор вложит не менее 20%.
В зависимости от категории значимости (всего их 4) государство выделяет из федерального бюджета от 20% до 50%, однако сумма в распоряжении очень ограничена - порядка 1-2 трлн. руб..
В 1997 году появилось новое направление - предоставление госгарантий под инвестиционные проекты. В этом случае государство реальных денег не дает, но при наступлении событий, мешающих выполнению проекта, государство обязуется погасить долг инвестора перед банком или другой организацией-кредитором:
§Государство обязуется возместить до 60% долга.
§При заключении договора о госгарантии предприятие должно иметь залог с рыночной стоимостью на 25% больше суммы заимствованных средств.
§Условия возмещения - обстоятельства непреодолимой силы; факторы экономического риска в расчет не принимаются.
§Гарантии предоставляются на конкурсной основе. I критерий отбора - наличие положительного ЧДД (если раньше эффективность проекта оценивалась через рентабельность = отношение прибыли к затратам, то сейчас считается сумма платежей, налогов, взносов в бюджет, и в течение 1997-2005 сумма взносов в бюджет должна превысить затраты государства на проект, причем при расчете за каждый год будет производиться деление на коэффициент дефлятора (корректировка на инфляцию).
Естественно, не все заложенные в бюджете в позиции госдолга 50 трлн. будут выплачены как гарантии, реально - лишь 1-2 трлн, однако эти средства должны вытянуть из частников большое количество инвестиций. В этом отношении очень важно правильное функционирование БСС РФ, т.к. расходы планируется осуществлять, посредством этого звена ГБС.
В процессе обсуждения бюджета был предложен еще один механизм стимулирования экономики - был предусмотрен бюджет развития (27 трлн.). Его значение - дополнительные инвестиции в различные проекты. Поскольку он устанавливается поверх основного бюджета, то источники для бюджета развития было найти сложно, поэтому использовались дополнительно мобилизуемые основные средства. 2 основных источника:
§Связанные кредиты иностранных государств, банков - 15 трлн.
§Выпуск внутренних займов.
Бюджет развития идет на прямые инвестиции государства на конкурсной основе, в основном в материальной сфере; предоставляются капвложения, связанные с санацией предприятий, кредитование экспортных предприятий, предоставление госгарантий.
Другой важный вопрос, связанный с расходами Субъектов Федерации - создание нового механизма централизованной закупки товаров. До сих пор заключение контрактов производилось с произвольными поставщиками, поэтому в большинстве случаев цены были завышены. Чтобы положить этому конец, решили перейти на конкурентный отбор поставщиков по закупкам. Главный критерий отбора - приемлемое качество при низкой цене.
Существует еще одна проблема - сокращение расходов на ЖКХ, где дотации государства достигают практически 100 трлн. руб. Население покрывает лишь 27% жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время у государства назревает жилищно-коммунальная реформа, заключающаяся в исключении дотаций при сохранении субсидий малоимущим. Кроме того, для сокращения издержек ЖКХ предлагаются альтернативные формы обслуживания - конкуренция частных предприятий с государственными по оказанию коммунальных услуг. В этом случае ведущая контрольная роль отводится властным институтам Субъектов Федерации.
Среди традиционных направлений сокращения расходов на уровне ГБС стоит отметить такие направления как затраты на ВПК и госаппарат.
2. Методы реструктуризации расходов.
Исполнение бюджета происходит в строгом соответствии с законом о бюджете, но в процессе исполнения могут возникнуть ситуации:
§сверхплановые доходы - то дополнительные бюджетные поступления распределяются Минфином в соответствии с решениями Правительства РФ, т.е. это деньги, которые тратит Правительство без необходимости согласования с Парламентом;
§доходы меньше запланированных - возникает болезненная ситуация, связанная с необходимостью сокращения бюджетных расходов.
В настоящее время сокращение расходов производится при помощи механизма секвестров. Секвестр предполагает пропорциональное сокращение расходов бюджета, кроме определенных защищенных статей. Здесь следует отметить два ключевых момента: а) пропорциональность сокращения (отражается в законодательстве о бюджетном процессе, предотвращая лоббирование министерствами размера сокращения), хотя, интересно отметить, при секвестировании у нас в стране - произошло сокращение расходов в I квартале по одним позициям - на 50%, а по другим - на 30%; б) есть перечень защищенных статей, не подлежащих секвестированию, который устанавливается ежегодно при принятии Федерального бюджета. Так, в предвыборные годы, традиционно: зарплата в бюджетных организациях и начисления на нее; стипендии, госпособия, выплачиваемые из бюджета; питание и приобретение медикаментов в сфере здравоохранения, для нужд детсадов, интернатов; погашение внутреннего долга в части выплат населению; расходы бюджета развития.
В процессе исполнения бюджетов важное значение уделяется контролю за целевым использованием предоставленных средств. Организованный метод контроля предусматривает следующие санкции:
§при не целевом использовании средств из Федерального бюджета на возвратной и безвозвратной основе с предприятий взимается штраф в размере двойной действующей учетной ставки ЦБ (около 72%);
§в случае предоставления ссуды на возвратной основе и несвоевременной выплате процентов (обычно в размере половины учетной ставки), то взимаются пени в размере 1/300 действующей учетной ставки ЦБ за каждый день просрочки.
§при несвоевременном возврате - прекращение всех форм господдержки.
Среди новых методов организации расходов сравнительно недавно в нашей стране появился переход на закупки продукции для госнужд через проведение торгов и конкурсов среди поставщиков. Для этого вышел 8 апреля 1997 года УКАЗ Президента РФ № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”. Указом устанавливается, что “...заказы на закупку товаров, работ и услуг... для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах), если иное не предусмотрено ФЗ и Указами Президента РФ”.
Для участия в процедуре по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд юридические лица и индивидуальные предприниматели должны удовлетворять определенным квалификационным требованиям. Также предусматривается определенный механизм проведения конкурса.
Но открытый конкурс является одним из способов организации. Могут быть и другие способы, например, проведение закрытых торгов. Если это технически сложная продукция, которую могут поставить ограниченный круг предприятий и если цена госконтракта меньше 2500 минимальных месячных оплат труда. Разновидность закрытых - специализированные закрытые торги, предполагающие полностью скрытую информацию для нужд гособороны.
Для контракта стоимостью до 2500 ММОТ заказчиком применяется система отбора котировок (прайс-листов) у различных фирм - на продукцию, имеющуюся на рынке в достаточном количестве. Кроме того, размещение заказов у единственного источника (предприятия) может применяться только при наличии срочной потребности в продукции, и если продукция может получена только от одного поставщика и ему нет замены. Заказчик имеет право на проведение внутреннего конкурса без допуска инофирм. Этот механизм действует для всех госзакупок.
Необходимо упомянуть еще одну проблему - кассовое исполнение бюджета - которое до последнего времени осуществлялось уполномоченными банками (в принципе, проблема обозначилась вследствие серьезных нарушений в работе коммерческих банков, которые обслуживают бюджетные средства. Как метод ее решения было предложено при введении системы Федерального Казначейства сразу поручить ему кассовое исполнение, но эта схема оказалась очень сложной. Сейчас просто повышены требования к банкам и отбор осуществляется в соответствии с определенной системой показателей. Основные критерии отбора на 1997 год:
§сколько лет имеет лицензию (не менее 3 лет);
§минимальный размер собственного капитала банка - 500 млрд. руб. (для создания требуется 13,5млрд.);
§размер резервного фонда банка не менее 15% от оплаченного уставного капитала, чтобы обеспечить набор надежных банков;
§в активах банка должно быть не менее 15% от собственного капитала в государственных ценных бумагах;
§должна отсутствовать задолженность по расчетам с Федеральным бюджетом и внебюджетными, положительный результат деятельности за прошедшие годы, наличие положительного результата аудиторской проверки, отсутствие нарушений налогового законодательства и ряд более частных требований.
В 1997 году обслуживать Федеральный бюджет доверили 13 банкам: Сбербанк, Менатеп, Внешторгбанк, Авто банк, Мосбизнесбанк, ОНЭКСИМБанк.
В настоящее время стоит задача перехода от кассового исполнения через коммерческие банки к кассовому исполнению через учреждения ЦБ и Сбербанка, причем основную ставку делают на ЦБ, счета Федерального Казначейства будут держаться в РКЦ.
Глава VI. Правовой аспект БСС РФ.
Основные правовые принципы функционирования территориальных финансов заложены в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991г., Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июня 1992г., Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительских и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных округов, краев, областей, городов Москвы Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993г. и Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. Рассмотрим их подробнее.
В связи с переходом на рыночную экономику возросла роль финансов территорий: большая свобода в жилищном строительстве, коммунальном хозяйстве, народном образовании и здравоохранении. Все это требовало расширения финансово-экономической базы бюджетов Субъектов Федерации (и местных), что нашло свое отражение в принятом в 1991г. Законе «О местном самоуправлении». Были определены взаимоотношения бюджета и экономических агентов данного региона (предприятия обязаны участвовать в формировании местного бюджета. Органы власти вправе создавать предприятия, перепрофилировать их, образовывать другие органы управления). Также у территориальных органов власти появилось право самостоятельно разрабатывает планы развития регионов. Разрешено внешнеэкономическое взаимодействие, создание внебюджетных фондов.
За органами власти регионов закрепляется самостоятельная разработка и исполнение бюджета, создание сводного финансового баланса.
В следующем Законе «О субвенциях республикам…» определены права регионов на получение субвенций от государства, условия их предоставления, ответственность за соблюдение этих условий.
Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…» сформулировал определения такие понятия как консолидированный бюджет, средняя финансовая обеспеченность и т.п. Определил права регионов по формированию расходов, уточнил содержание расходных статей бюджета. Регламентировал бюджетный процесс (например, имеет положение об образовании согласительных комиссий). В заключительной части установил формы контроля за использованием фондов, гарантии бюджетных прав, ответственность за принятые решения.
Следующий шаг - Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…». Он определил обязанность бюджетов Субъектов Федерации ежегодно предусматривать необходимые финансовые средства для реализации властных полномочий органов местного самоуправления. Интересный пункт закона о том, что население Субъекта Федерации путем референдума может предложить вопрос о разовом добровольном внесении средств для различных мероприятий. В основной же своей части Закон устанавливает иерархию и порядок обеспечения минимальных бюджетов всех уровней.
Кроме этих законов можно также назвать Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991г. – регулирующий, кроме всего, доходные части бюджетов разных уровней.
Вышеназванными законами, естественно, правовая база бюджетов Субъектов Федерации (и не только) не исчерпывается. БСС РФ регулируют указы Президента РФ, постановления Правительства и министерств. Законодательная власть нашей страны на сегодняшний день имеет массу проблем, связанным с необходимостью скорейшего заполнения правовых полей в области экономики и правовое обеспечение БСС РФ и ГБС РФ должно являться, по моему мнению, приоритетной позицией.
Заключение.
Государственная бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно многогранный механизм реализации основных функций государства. Одной из важнейших его частей является бюджетная система Субъектов Федерации, которая объединяет 89! бюджетов различных форм федерального подчинения. Это влечет за собой проблему органичной интеграции бюджетных систем всех уровней в Единый бюджетный процесс, на решение которой направлено пристальное внимание Правительства нашей страны.
В связи с переходом к рынку наша страна испытывает колоссальный экономический и социальный кризис (вообще, Россия - единственная страна, в которой ВНП испытал такое падениеневследствии участия в крупной войне). У нас всех есть надежда, что пути решения этого кризиза лихорадочно ищутся Правительством (не имеется ввиду программы типа «500 дней», созданные творческим гением г-на Гайдара и Явлинского). И в этом плане большое значение придается реформированию и бесперебойному функционированию Государственной бюджетной системы в целом и бюджетной системы Субъектов Федерации в частности. БСС РФ получает сегодня всебольшую самостоятельность в решении насущных вопросов регионов, что влечет за собой рост ответственности за свои действия.
Правильная реализация большого функционального бремени невозможна без создания грамотно разработанного правового поля БСС РФ. И мне кажется, что это должно являтся приоритетной задачей органов законодательной власти в нашей стране.
Список использованной литературы.
1. Гавричина Е.Л. Кашаев А.Н. Государство и право. Учебное пособие. –М., 1997.
2. История экономики: учебник /под.ред. проф. Н.П. Зудилина. – С-Пб. ЭКО-Пресс, 1993.
3. Райзберг Б.А. и др. Современный экономический словарь. –М.: Инфра-М, 1997.
4. Словарь терминов рыночной экономики./В2-х ч. рук. авт. колл. В.М. Лукашевский.-М, 1998.
5. Финансы, денежное обращение, кредит. / Л.А. Дробозина и др.-М., Финансы ЮНИТИ, 1997.
6. //ж-л «Библиотека журнала «Бухгалтерский учет» №3, 1998.
7. Internet resourses:
www.сbr.ru– сайт Центрального Банка России;
www.rbc.ru– сайт агентства РосБизнесКонсалтинг;
www.akm.ru– сайт агентства АК&М.
История экономики: учебник /под.ред. проф. Н.П. Зудилина. – С-Пб. ЭКО-Пресс, 1993.
Там же
Райзберг Б.А. и др. Современный экономический
1
